2017年以來，環(huán)保領(lǐng)域空氣污染治理、水污染防治和土壤修復類領(lǐng)域的扶持政策密集出臺。在利好效應帶動下，環(huán)保類PPP項目進入加速釋放、加速落地的時期。那么，什么是正確的PPP?我們又如何正確地做PPP?在“2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，清華大學PPP研究中心共同主任、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP專家委員會委員王天義給出了自己的思考。

PPP的三大要素

中國水業(yè)PPP模式運用的比較早，也用的比較好，但在有些行業(yè)就出現(xiàn)不少問題。到底什么是PPP?我們又如何正確地做PPP?我想用最簡單的文字來概述，那就是政企合作提供公共產(chǎn)品。從這句話當中，可以解讀出PPP的三大要素：合作主體、合作內(nèi)容與合作關(guān)系。

合作主體：公共部門與私營部門

或者說，政府與企業(yè)(社會資本)，只是在中國，地方政府直屬或控股平臺公司或國企，在本地PPP項目中既不可以代表政府方，也不可以作為獨立或控股社會資本方。

合作內(nèi)容：基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務是什么關(guān)系?沒有設(shè)施就沒法提供服務，要提供服務就要依賴設(shè)施。從國際社會來看，基礎(chǔ)設(shè)施可以分成經(jīng)濟類和社會類兩類?；A(chǔ)設(shè)施的提供有三種方式，公立、私立和公私合立。公私合立，也就是PPP，又分三種模式：一是企業(yè)既提供設(shè)施又提供服務，二是企業(yè)提供設(shè)施，政府提供服務;三是政府提供設(shè)施，企業(yè)提供服務。

合作關(guān)系：伙伴關(guān)系

政企伙伴關(guān)系，說到底是一系列共同理念，如風險分擔、利益分享、合理回報、物有所值、承受能力、契約精神等。

做好PPP需要博大情懷

如果把把PPP的價值認知和理念認同視為一種情懷，把項目具體操作視為一種格局的話，中國目前PPP的現(xiàn)狀，我總感覺似乎情懷小了一點，格局大了一點。

一方面大家在PPP的價值認知、理念認同方面遠遠不夠，相應的宣傳、培訓與解讀不到位，我們很多地方政府的主要決策者很少參加系統(tǒng)培訓，更多時候把PPP只作為一種融資工具，所以從這個角度來說，情懷確實小了一點。

另一方面，我們在PPP操作層面又整出太大格局，項目太多，項目太大，模式太復雜，還有不少假PPP，偽PPP，再加上越來越多的綜合類巨型PPP，相對于短短三年時間，格局的確大了一點。

要做好PPP，可能要有更博大的情懷和更精準的格局。從情懷來說，PPP需要“七觀”：

持續(xù)觀。聯(lián)合國把PPP跟可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系在一起，因為只有把PPP模式用好，才有可能實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會在做PPP標準，圍繞17個可持續(xù)發(fā)展目標來制定27個PPP標準。

帶路觀。中國一帶一路戰(zhàn)略需要PPP的支撐，因為一帶一路沿線國家大量基礎(chǔ)設(shè)施需要投資，而基礎(chǔ)設(shè)施又非常適合采用PPP模式，所以中國不僅資金、技術(shù)要走出去，中國PPP模式和經(jīng)驗也要走出去。

融資觀。對此我們最好理解甚至是過度理解。

效率觀。國外很多國家的PPP項目規(guī)模不大，但非?？粗匦?。新加坡政府只做了十三個PPP項目，而且新加坡政府從來不把PPP的融資功能看的很重，他們更看好企業(yè)在PPP項目運作中表現(xiàn)出的高效率。

公私觀。要發(fā)展市場經(jīng)濟，我們需要重新確立正確、科學的公私觀。公私需要分明，公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾結(jié)，政企也能合作共贏。

契約觀。契約精神缺失是我們的整體傷痛，用資金、效益、責任、公眾利益捆綁起來形成的PPP的合約，具有強制約束力，這有利于提升政企雙方乃至更多參與者的契約精神和法制意識。

治理觀。PPP有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力。

做好PPP需要精準格局

這里我想談三個問題：第一、關(guān)于中央頂層設(shè)計;第二、關(guān)于國有企業(yè)參與;第三、關(guān)于金融機構(gòu)主導。

中央頂層設(shè)計：國家應直接操作一些大型PPP項目

中央頂層設(shè)計，有兩種模式，一是由中央政府既制定政策法規(guī)又具體操作，英國、愛爾蘭、新加坡等國家都如此，二是中央只制定法律、政策、合同指導等，項目具體操作交由地方政府自行決定，世界很多國家都采用這種設(shè)計，包括日本、波蘭、中國等。當然，這兩種模式各有利弊，不同的國家要針對具體國情采取最合適自己國家的模式。

對于中國PPP的發(fā)展，我有兩點建議：第一，中央建立一個集中的、權(quán)威性的PPP機構(gòu)，通過制定法規(guī)、政策、規(guī)范文本等，用于指導全國的PPP實踐。第二，少量大型、新型、綜合性、跨地區(qū)的PPP項目交由中央的這個機構(gòu)直接操作，這樣既可以積累PPP操作的實戰(zhàn)經(jīng)驗，同時也有利于提升PPP相關(guān)政策法規(guī)的制定水平。

國有企業(yè)參與：誰能做得更好就由誰來做

在國有企業(yè)能不能擔當社會資本參與PPP這個問題上，我持開放的態(tài)度。我認為相對于PPP的成敗，社會資本的公私屬性是第二位的，誰能做的更好就由誰來做。因為PPP項目一般是公益性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，一旦失敗，其后果非常嚴重。廣大的民營企業(yè)有更廣闊的市場，可以在更廣泛的、完全市場化的領(lǐng)域去創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，競爭發(fā)展。

金融機構(gòu)主導：合法但不合理

政府做PPP看重社會資本的三個能力：投資能力、建造能力和運營維護能力。如果能尋找到一個集三種能力于一身的社會資本，是最完美的。如果三種能力不足，那就退而求其次，那尋找同時具有兩種能力的社會資本，具有投資能力和建造能力，或具有投資能力和運營能力。同時具有投資能力和建造能力的企業(yè)，主要是大型建筑企業(yè)，但他們更比較適合做EPC而不是PPP。同時具有投資能力和運營能力的企業(yè)，是比較適合做社會資本的，而且由他們外包建造業(yè)務，也會從后續(xù)運營角度實施有效監(jiān)管。如果只有一種能力呢?三家可以組成聯(lián)合體。雖然銀行從法理上可以外包建造和運營，但從政府角度，不可控的風險挺大，所以我說金融機構(gòu)獨攬PPP雖然合法但不合理更不易合格。